Hvordan kan det rettslige rammeverket for fiskeflåten i Norge forbedres?

10.11.2022 - 11 min lesetid
Av Guri Hjallen Eriksen
Nærings-ph.d.

SALTs Guri Hjallen Eriksen forsvarte 12. mai 2022 sin doktorgrad i fiskerilovgivning for graden PhD ved det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo (UiO). Doktorgraden er blitt til i et samarbeid mellom SALT og det juridiske fakultetet under ordningen med Nærings PhD, administrert av Norges forskningsråd.

Et fireårig forskningsarbeid med dypdykk i både norsk og canadisk fiskerilovgivning har resultert i avhandlingen «Fisheries Legislator Approach (FLA) – A Framework for Developing Sound and Coherent Fisheries Legislation – a Norwegian Case with a Canadian Outlook». Her peker Hjallen Eriksen blant annet på hvordan det rettslige rammeverket for den kommersielle fiskeflåten i Norge kan forbedres, og drøfter hvordan havressurslovens prinsipp om at de viltlevende marine ressursene tilhører felleskapet i Norge, kan styrkes. Nedenfor oppsummeres doktoravhandlingens 462 sider noe forenklet. Oppsummeringen innledes med tema og motivasjon i punkt 1, drøfting av hva vi gjør når vi regulerer kommersielle fiskerier og mulighetsrommet for endring i punkt 2 og 3. Avslutningsvis trekker Hjallen Eriksen i punkt 4 opp noen anbefalinger om hva myndighetene bør gjøre framover.

Hovedfunn fra en doktorgrad i fiskerilovgivning

1. Tema og motivasjon

Avhandlingen ser fra et styringsperspektiv på hvordan vi kan styrke måloppnåelsen i den rettslige reguleringen av den kommersielle fiskeflåten i Norge. Motivasjonen har vært å studere hvordan regelverksdesign kan være et bidrag til å løse forvaltningsutfordringer som fiskerikriminalitet, få til et mer klima- og miljøvennlig fiske og hvordan fiskeriene kan bidra til attraktive og lønnsomme arbeidsplasser og en verdiskaping som kommer kystsamfunn til gode. 

2. Hvordan regulerer vi norske fiskerier og hvordan kan lovverket forbedres? 

Med grunnlag i studier av historiske reguleringstrender i Norge og en sammenligning av deler av norsk og Canadisk fiskerilovgivning, drøfter avhandlingen hva vi gjør når vi regulerer fiskerier i Norge, og hvordan vi kan forbedre regelverket. Avhandlingen avdekker at grunnelementene i dagens fiskerilovgivning går langt tilbake i tid og er dypt forankret i en reguleringskultur som det kan være vanskelig å endre på kort sikt (se tidslinje i vedlegg 1). For å få til vellykket forbedring er det blant annet viktig å se de ulike delene av regelverket i sammenheng og vurdere om det kan være uformelle normer i reguleringskulturen som tilsier at regler og systemer bør endres mer gradvis. Dette kan bidra til at politiske mål om styrking av miljømessig bærekraft, sosiale hensyn og lønnsomhet kan skje samtidig som det kan oppnås god legitimitet til lovverket fra både næringsaktørene og samfunnet for øvrig. Det er i tillegg et behov for mer juridisk forskning på hvordan fiskerilovgivningen faktisk fungerer, og bør utformes, for å møte fremtidens forvaltningsutfordringer.

3. Myndighetenes handlingsrom i den norske fiskerireguleringskulturen 

Gjennom et lovgiverperspektiv bidrar avhandlingen til utvikling av en modell for rettspolitisk analyse av norsk fiskerilovgivning på ulike nivå (primært i lov og forskrift). Sentralt står identifiseringen av en norsk fiskerireguleringskultur. Det er identifisert seks hovedtrekk i kulturen som drøftes nærmere i doktorgraden. Disse er:

1.     En sterk statlig styring og ivaretagelse av ulike hensyn som er under kontinuerlig endring, men der hensynet til kystbefolkningen har stått, og fortsatt står, sentralt.

2.     Utstrakt bruk av delegasjon av vide reguleringsfullmakter til den utøvende myndighet (Stortinget delegerer). Dette gir forvaltningen en fleksibilitet til å kunne gjøre raske endringer innenfor lovenes rammer. 

3.     Tett samarbeid og medforvaltning fra næringsaktørene både i utforming av regler og i kontroll og håndhevelse av lovgivningen.

4.     Lukking av viktige kommersielle fiskerier og en økende grad av markedsorientering. Fiskeriene er derfor adgangsbegrensede og tillatelsesbaserte. 

5.     En kontroll og håndhevingsstrategi som kombinerer bruk av straff/avskrekking (begrunnet i allmennpreventive hensyn) og tillits- og dialogbasert regulering.

6.     Økende bruk av, og tro på, teknologi i ressurskontrollsammenheng.

Siden hovedtyngden av de kommersielle fiskeriene har vært lukket over flere tiår, er tillatelsessystemet i kjernen av reguleringssystemet. Det er tillatelsene som er koblingspunktet for å sette ut flere plikter og rettigheter som gjelder for de kommersielle aktørene gjennom regler i lov, forskrift og tillatelsesvilkår.  Siden avhandlingens underliggende motiv er regelverksforbedring, drøfter den myndighetenes handlingsrom for å kunne gjøre endringer i regelverket som får betydning for kommersielle fiskerier. Avhandlingen understreker samtidig at dette er et forsøk på å forenkle og visualisere kompliserte rettslige spørsmål og det er også flere hensyn modellen ikke tar høyde for (for eksempel urfolksperspektivet og EU-rettslige spørsmål). Et poeng med øvelsen er å lede oppmerksomheten bort fra retoriske diskusjoner om hvordan forvaltningssystemet kan karakteriseres (for eksempel om ressursene er privatiserte eller ikke), og over til diskusjon og analyse av det rettslige handlingsrommet for politisk endring. 

figur 1 under er myndighetenes handlingsrom visualisert ved en horisontal akse som på den ene siden (til venstre) trekker opp flere rettslige grenser begrunnet i miljø- og samfunnshensyn, for eksempel miljøparagrafen i Grunnloven § 112 og prinsippet i havressurslova § 2 om at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge. På den andre siden (til høyre) angis det imidlertid flere regler som setter grenser for myndighetens inngrep mot individer. Sentralt her er menneskerettighetene i Grunnloven, for eksempel forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft i § 97, og i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).  

Avhandlingen drøfter også noe av den dualistiske karakteren til tillatelsene, her illustrert med dokumentet i midten av figuren, ved at de på den ene siden er en offentlige tillatelser som reguleres gjennom lovgivning, mens de på den annen side fungerer som kommersielle instrument som kan ha et visst rettighetspreg i andre rettslige sammenhenger. Noen avgjørelser fra myndighetene er typiske forvaltningsavgjørelser begrunnet i ressurshensyn, mens andre kan være avgjørelser med et mer kommersielt preg. Den vertikale aksen er et analytisk verktøy for vise at det kan tenkes en gradering mellom ytterpunktene av slike avgjørelser fra en fiskeriforvaltningskontekst og over i en mer kommersiell kontekst. 

 

 

<p>Figur 1: Myndighetenes rettslige handlingsrom for endring som har betydning for kommersielle tillatelser</p>

Figur 1: Myndighetenes rettslige handlingsrom for endring som har betydning for kommersielle tillatelser

 

Det sentrale i konseptualiseringen i figur 1 er at enhver avgjørelse som tas av myndighetene, det være seg en lovbestemmelse vedtatt i Stortinget eller en forskrift fastsatt av fiskeriforvaltningen, og som får betydning for innehaver av en kommersiell tillatelse, vil befinne seg et sted på den horisontale og vertikale aksen (noe forenklet), og ulike rettslige grenser aktualiseres. For å illustrere tankegangen er det gitt noe noen eksempler på vedtak fastsatt av fiskeriforvaltningen i figuren. 

Eksempel A kan være en reguleringsendring i en forskrift som resulterer i et overfiske. Dette er en typisk avgjørelse i fiskeriforvaltningskonteksten, men ved at det skjer et overfiske beveger avgjørelsen seg mot de rettslige grensene satt av hensyn til miljøet til venstre, uten at grensen nødvendigvis er overskredet. Eksempel B kan være ileggelse av et overtredelsesgebyr mot en skipper der hjemmelsgrunnlaget er uklart. Dette vil være en forvaltningsavgjørelse som kan presse opp mot grensene satt for å beskytte individet i legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Inn i en mer kommersiell kontekst nede på den vertikale aksen kan eksempel D illustrere en avgjørelse om å fjerne alle kvotetak i strukturordninger. Dette kan tenkes å utfordre prinsippet om at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge til venstre (men den kan samtidig være en avgjørelse innenfor deler av lovgivningens formål). På den andre siden kan eksempel Cillustrere en avgjørelse om å redusere kvotetaket av markedsmessige hensyn, noe som kan utfordre tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. 

Grunnlovsbestemmelsene trekker opp de rettslige rammene for hva Stortinget kan vedta av lovendringer. Om et flertall på Stortinget for eksempel ønsker å stramme inn aktivitetskravet i deltakerloven § 6, vil lovendringen måtte drøftes i lys av å tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.  Grensene for hvor langt myndighetene på ulike nivå kan gå i det horisontale handlingsrommet klargjøres i noen grad i lovverket. I tilfeller der regler er uklare og saker kommer på spissen, er det domstolene som avklarer hvor grensene går, og hva som krevesfor at myndighetene på ulike måter kan regulere og gripe mer omfattende inn i etablerte rettsposisjoner (for eksempel en vesentlig omfordeling av kvoter mellom fartøygrupper).

Stortinget har gitt fiskeriforvaltningen en lang rekke med vide og vage fullmakter til å regulere deltagelse og utøvelsen av fiskeriene, men det er også fastsatt plikter i fiskeriforvaltningskonteksten direkte i lovene. Lovgiver har imidlertid vært mer tilbakeholden med å regulere kommersielle sider av aktivitetene i lovs form, særlig sett opp mot andre forvaltningsområder som for eksempel akvakulturproduksjon, hvor det i akvakulturloven er fastslått at akvakulturtillatelser kan overføres og pantsettes. I den kommersielle konteksten for villfiskeriene har derfor domstolene hatt en viss rettskapende funksjon med å klargjøre rettstilstanden, for eksempel at fisketillatelser er å anse som immaterielle eiendeler i skattemessig forstand, se mer i Rt. 2014 s. 1025 og LH-2001-308.  

Hva gjelder myndighetenes handlingsrom mer generelt er det fastslått i rettspraksis at et forbud mot fiske ikke innebærer en inngripen i en grunnlovsvernet rett, og at en endring av kvotefordeling mellom fartøygrupper begrunnet i hensynet til sysselsetting og produksjon er innenfor myndighetens handlingsrom, se mer i Rt. 1961 s. 554 og Rt. 1993 s. 578. Av nyere dato er Volstad-dommen sentral (Rt. 2013 s. 1345). Et flertall på ni dommere legger til grunn et bredt rettslig handlingsrom for myndighetsinngripen og regulering, inkludert å endre den relative andel den enkelte har av fiskeressursene, men dommen har likevel skapt en viss rettslig uklarhet ved at et mindretall på åtte (i to fraksjoner) vurderer handlingsrommet snevrere og alle dommerne var enig i at det kan etableres rettslige posisjoner innenfor fiskeriområdet som kan være grunnlovsvernet. I tillegg vil det også i lignende saker oppstå spørsmål om grensene for eiendomsvernet etter første protokoll artikkel 1 i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Det er mye å si om dommen og disse spørsmålene (som det bør forskes videre på), men avhandlingen peker i alle fall på at lovgiver kan bidra til å klargjøre en uklar rettstilstand.  

4. Hva bør lovgiver gjøre? Rettspolitisk analyse og anbefalinger 

Til slutt tester avhandlingen modellen for rettspolitisk analyse på et bredt og prinsipielt spørsmål: Hvordan kan prinsippet i havressurslova § 2 om at de viltlevende marine ressursene ligger til felleskapet i Norge styrkes og operasjonaliseres? Kort oppsummert tar avhandlingen til orde for en lovreform og for at en grunnlovfesting av normen bør vurderes nærmere. 

Avhandling peker på at en lovreform bør løfte blikket opp fra kvotesystemets detaljer og anlegge en bredere og mer prinsipiell debatt om hva vi vil med fremtidens fiskerier. I dette bør det erkjennes at vi står overfor noen framtidige dilemmaer om hvilke av formålene med forvaltningen som bør prioriteres, særlig i lys av klimautfordringene og tap av artsmangfold. Det bør også reflekteres rundt hvilke produkter og arbeidsplasser framtidens markeder og arbeidskraft i kystsamfunn vil etterspørre, og om det kan være flere måter ressursene kan komme kystbefolkningen til gode på. Avhandlingen tar også til orde for at en reform klargjør og videreutvikler både plikter og rettigheter for innehavere av fisketillatelser. Dette kan bidra til at aktørene får et større ansvar for å drive et miljømessig forsvarlig fiske, men også til å sikre en økonomisk forutsigbarhet som gjør at det i større grad enn i dag kan investeres i trygge, miljøvennlige og framtidsrettede fiskefartøy. Det tas også til orde for en lovteknisk forenkling av regelverket ved at havressurslova og deltakerloven slås sammen, da dette er lover med en tett kobling. 

Stortinget har for tiden tre forslag om å grunnlovsfeste prinsippet i havressurslova § 2 om at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge til behandling. Om det oppnås 2/3 flertall for ett av forslagene kan en grunnlovfesting bli en realitet i denne stortingsperioden. Avhandlingen konkluderer med at en grunnlovfesting har flere gode grunner for seg og kan representere en kodifisering av et prinsipp som er dypt forankret i den norske fiskerireguleringskulturen. Avhandlingen peker likevel på at materialet har avdekket en del uklarheter på fiskerirettens område som tilsier at det kan være fornuftig å ta et skritt tilbake å utrede og klargjøre innholdet i prinsippet nærmere. Det vil også være fornuftig å se en slik utredning i sammenheng med forslaget om lovreform og internasjonal teori om lignende prinsipper. 

 

Vedlegg 1. Rettshistorisk tidslinje  

Den rettshistoriske undersøkelsen i avhandlingen er oppsummert i figuren under. Formålet har vært å avdekke når hovedkomponentene og sentrale regler i dagens reguleringssystem har kommet til, og hva slags hensyn og motiver reglene er forankret i. For å forenkle framstillingen er det oppstilt seks hovedkategorier av regler (oversettelse fra figur i parentes):

1.     Ordensregler (Order)

2.     Regler for offentlig kontroll og håndheving av lovverket (Public enforcement)

3.     Regler begrunnet i hensyn til biologi og miljøet (Environment)

4.     Regler begrunnet i hensynet til kystbefolkningen og andre sosiale hensyn (Social considerations)

5.     Regler som ivaretar medvirkning/medforvaltning fra næringen selv (Co-managment)

6.     Regler begrunnet i hensynet til økonomi (Economy) 

Figuren fungerer både som en tidslinje og som et øyeblikksbilde av hovedkomponentene i dagens regelverk. Et hovedpoeng er at mange av elementene i dagens reguleringssystem går langt tilbake i tid, og at miljømessige og økonomiske hensyn har vært viktige drivkrefter i rettsutviklingen de siste tiårene. Det må samtidig understrekes at illustrasjonen er en forenkling av en kompleks evolusjon av historiske begivenheter og rettslige innovasjoner under skiftende politikk og samfunnsprioriteringer. De seks hovedkategoriene er heller ikke faste og adskilte kategorier, men har hensyn som kan gli inn i hverandre, og som kan endre seg med tiden. 

Les hele avhandlingen her →